Le prix de l’électricité en Espagne entre 2000 et 2011 : les leçons à tirer d’une descente aux enfers

Cette nouvelle édition de la Note de Conjoncture a pour objet d’analyser l’impact des décisions des pouvoirs publics sur le système tarifaire espagnol depuis 2000.

1. Le tarif espagnol de l’électricité en décalage

Pour comprendre ce décalage, comparons le tarif espagnol au tarif français et au prix de détail allemand. Un particulier espagnol payait en moyenne son MWh 188 € TTC contre 234 pour un allemand et 132 pour un français. L’hypothèse communément admise est que ces écarts très significatifs sont liés aux coûts de la production d’énergie, la France bénéficiant de son parc nucléaire tandis que l’Espagne utilise majoritairement le gaz et l’Allemagne le couple charbon/lignite. Cette hypothèse ne correspond pas à la réalité, comme le montre la décomposition des coûts ci-dessous. Ainsi sur les 102 € d’écart entre Allemagne et France, seul 10 € viennent de l’énergie.

Le cœur de la différence entre ces trois systèmes de prix se situe bien plus au niveau du financement des programmes de développement des EnR, et du renforcement des réseaux que cela induit naturellement. Sur ce plan, l’Allemagne et l’Espagne ont suivi des voies a priori similaires (développement massif des EnR). Mais alors, pourquoi le prix espagnol se situe-t-il à un niveau sensiblement inférieur à celui de l’Allemagne ? A quoi correspondent ces 43 € / MWh d’annuités de déficits et de coûts non répercutés ?

2. Le choix stratégique espagnol

Le gouvernement espagnol a fait, au début des années 2000, un choix lourd de conséquences. Dans un contexte d’expansion économique euphorisante (meilleur taux de croissance de la production industrielle de l’UE), il s’agissait de soutenir le développement de la dite industrie (spécialement des électro-intensifs), de maximiser la consommation des ménages, mais également de s’inscrire de façon soutenue dans l’objectif « 3x20 » fixé par l’UE.

En conséquence, le gouvernement a fait un choix contradictoire, voire schizophrénique :

  • D’un côté, il a décidé de soutenir massivement le déploiement des EnR (PV, Eolien), tout en maintenant une subvention significative sur le charbon ;
  • De l’autre, il a poussé à l’ouverture de la concurrence, tout en empêchant les fournisseurs de répercuter les hausses de prix nécessaires pour assumer, à la fois, les coûts du premier volet et ensuite, la hausse significative des combustibles fossiles à partir de la seconde moitié de la décennie.

Assumant ce choix en pleine connaissance de cause et pour éviter de trop dégrader les comptes des producteurs d’électricité, le gouvernement espagnol a alors conçu l’instrument miracle permettant de sortir de cette contradiction : une TITRISATION entièrement avalisée par l’Etat (avec la mise en place d’un fonds d’amortissement de la dette électrique, le FADES).

L’idée est d’une simplicité effrayante : constatant que le niveau de tarif imposé par l’Etat est inférieur aux coûts réels de production supportés par les fournisseurs, ceux-ci reçoivent le droit de concrétiser cet écart sous forme de titres financiers, qui peuvent ensuite être placés auprès des établissements financiers avec la garantie de l’Etat, ceci en attendant le jour où le rééquilibrage tarifaire permettra de récupérer ces moins-values commerciales. L’impact du dispositif se serait alors réduit aux intérêts intercalaires, répercutables éventuellement sur les clients.

3. La crise de 2008 et la titrisation

Ce bel édifice, qui peut se résumer techniquement en un dumping industriel et social, et qui aurait déjà été difficile à soutenir à long terme dans un contexte de croissance, a été complètement déstabilisé par la crise financière de 2008 et ses répercussions économiques.
Si, dans un sens, la crise a libéré les électriciens d’une certaine pression sur le prix des combustibles (particulièrement sur le gaz dont le prix de gros a été divisé de moitié), elle a, par contre, entrainé un écroulement de l’activité industrielle (- 26 % de consommation d’électricité à ce niveau) et un développement significatif du nombre de ménages en difficulté. La préoccupation sociale qui en a résulté a abouti à la mise en place d’un tarif de première nécessité espagnol, le Bono Social, qui représente une charge supplémentaire pour les fournisseurs (environ 150 M€ par an, il concerne 5 millions de clients sur 25).
Le premier résultat de cette situation de crise a été de faire d’un éventuel rattrapage tarifaire un pur rêve sur le plan politique. Mais cette constatation sur le long terme s’est accompagnée d’une réalité encore plus immédiate, un déséquilibre financier accru pour les fournisseurs d’électricité, alors qu’en parallèle, les charges, liées aux EnR, continuaient à exploser.
D’où la nécessité de recourir encore plus à la spirale infernale de la titrisation.

4. Une tentative désespérée de faire machine arrière

La première réaction des pouvoirs publics a donc été de mettre un terme à la surcharge de coûts liés au développement des EnR.
Porté par un certain nombre de scandales (constatation que des opérateurs se faisaient rembourser de l’énergie PV la nuit, par exemple), l’idée initiale a été radicale : une remise en cause complète et immédiate de tout le système de subventionnement. Le refus des banques a été non moins immédiat, face à un risque de multiplication de faillites des investisseurs et donc, de non remboursement des crédits octroyés.
Le gouvernement s’est alors orienté plus modestement vers un ralentissement significatif des développements en assumant l’acquis.

Ces objectifs n’auront donc aucun effet sur les flux financiers d’indemnisation des programmes déjà réalisés, et ceci pendant 20 ans. De façon également très paradoxale, ceci n’a pas empêché les pouvoirs publics espagnols de relancer la défense de la filière charbon (cf. le Décret Charbon), conduisant donc à offrir aux opérateurs de cycles combinés, victimes de ce décret, une indemnisation de 1,1 milliards d’euros (MM€).

5. Le bilan de cette décennie pour le système électrique espagnol

En l’espace d’une décennie, les pouvoirs publics espagnols ont donc réussi à accumuler :

  • Une titrisation à hauteur de 20 MM € qu’ils n’arrivent plus à placer compte tenu de la crise financière et des dégradations de signatures qui frappent l’Etat et les banques (seuls 8,5 MM€ ont pour l’instant été absorbés par le marché, sous forme de titre à 2 ans et à des taux de 4 à 5%), avec, en plus, le paradoxe que les taux obtenus par la puissance publique sont supérieurs aux taux offerts aux fournisseurs
  • Un écart entre le niveau des tarifs et le niveau d’équilibre, qui impliquerait d’augmenter les prix de 60 % pour le combler (soit plus de 10% par an en 5 ans, sans compter les hausses normales), et qui continue à se creuser sur un rythme actuel de plus de 4 MM€ par an, ceci malgré une hausse des prix de près de 20 % sur les 12 derniers mois
  • Un décalage qui pourrait encore s’accentuer, si, à l’instar du gouvernement portugais, la décision était prise d’augmenter la TVA sur l’électricité (pour le Portugal, la décision prise, fin août, d’augmenter cette TVA de 6 à 23 %, a fait croitre le prix de l’électricité de 16%) pour limiter le déficit budgétaire. Une telle décision, supportée par le consommateur, rendrait encore plus illusoire l’hypothèse d’un assainissement de la situation.

La situation financière du pays et de ses banques ainsi que la situation sociale ne permettent plus d’assurer un quelconque redressement tarifaire favorable à l’industrie électrique. A terme, c’est donc la capacité de cette dernière à assurer l’approvisionnement du pays qui sera en cause, dans la perspective d’un redressement économique, avec la genèse d’un cercle vicieux.

6. Les leçons à tirer de l’expérience espagnole

La première leçon de cette triste histoire c’est qu’il ne faut pas considérer, en matière d’énergie électrique, que l’on peut repousser éternellement les décisions structurantes pour le secteur au motif que les électriciens, à l’opposé des pétroliers, ne peuvent se délocaliser facilement. Une autre leçon, c’est la nécessité de ne pas chercher à transformer un enjeu industriel en montage financier aléatoire et par nature « toxique ». Ultime leçon, en matière industrielle, il ne sert à rien de chercher à éviter la réalité. A cet égard, la leçon donnée par l’Espagne est claire. Au contraire, plus on la repousse , plus on s’expose à être un jour confronté à une véritable catastrophe économique. C’est ce qui risque malheureusement de frapper les consommateurs espagnols au cours de la prochaine décennie. Peut-être est-il encore temps que le malheur des uns fasse le bonheur de quelques autres ?

Dernière minute : A deux mois des élections, le gouvernement espagnol vient de refuser d’augmenter le niveau du TUR (tarif de référence) malgré une hausse du coût de l’énergie de plus de 10%, ce qui l’a conduit à baisser, en parallèle, la partie régulée du tarif de 12%.