Ontario, les leçons politiques d’une transition énergétique

L’histoire de cette transition débute en 2003. Alors que le Canada vient de ratifier les accords de Kyoto, l’Etat d’Ontario [2] procède à l’élection de son premier ministre. Dalton Mc Guinty, candidat libéral qui a fait campagne sur un projet environnemental, est élu avec l’appui d’une majorité écrasante de 70 % des députés au Parlement et prend ses fonctions en Octobre 2003. Rien ne s’oppose donc à ce qu’il mette en place sans tarder le plan énergétique « vert » en trois points.

Le contexte

A cette époque, l’Ontario consomme 152 TWh par an, 42 % venant du nucléaire, 25 % de l’hydraulique, 25 % du charbon et 8 % du gaz.

L’appareil de production se répartit comme suit :

L’Ontario dispose également de près de 5 GW d’interconnexions avec les États voisins [3]. Le mix de production en place présente donc un potentiel très significatif de moyens de production décarbonés, avec une émission annuelle de 40 Mt de CO2 [4] ou encore de 300 kg / MWh [5].

’The green vision in the power sector plan’

A la base de cette vision, le programme de Dalton Mc Guinty sur la période 2003/2007 tient en trois points :

  • Arrêt définitif de toutes les centrales au charbon pour la fin de la période
  • Passer la production d’EnR (hors hydro) de 0 à 5 % en 2007, pour cibler ensuite 10 % en 2010
  • Mettre en place des mesures de MDE pour diminuer la consommation d’électricité de 5 % en 2007, sur la base de 2002.
    Le non-dit implicite de ce programme est que la disparition des centrales au charbon représentant 25 % de la consommation, ne peut pas être compensé par les 5 % d’EnR et les 5 % de MDE, d’où la nécessité de compléter avec 15 % de production obtenue grâce à de nouvelles CCGT (ou par la remise en marche de deux réacteurs nucléaires à l’arrêt suite à une phase de rénovation lourde).

Les difficultés de mise en œuvre

Des difficultés vont concerner la totalité des objectifs que le premier ministre s’était fixé.
Tout d’abord, la fermeture de l’ensemble des centrales au charbon s’est révélée irréaliste, du fait que l’Ontario était déjà dans une situation d’importateur net (suite à d’importantes opérations de réhabilitation sur le parc nucléaire). Sur la base d’une capacité de réserve de 5 GW, retirer 8 GW du parc, au-delà de la perte de valeur économique, impliquait de mettre en péril l’équilibre du système, ce qui a conduit rapidement à remettre en cause la deadline de 2007.

Ensuite, un délai de 4 ans s’est révélé trop court pour déployer les EnR attendues, sans compter les investissements réseaux nécessaires à leur intégration, et sans compter, également, le problème posé par l’intermittence. Ce dernier point, complété par le fait que les interconnexions étaient déjà saturées, a conduit à la prise de conscience que, pour 1 MW d’EnR installé, il était nécessaire, pour l’équilibre du système, de déployer 1 MW de back-up en gaz (CCGT).
Enfin, concernant la MDE, malgré une série de mesures et une évolution tarifaire (prix différencié jour/nuit), la demande s’est avérée largement inélastique et, en 2007, la consommation s’est établie à 158 TWh (en hausse de 4 % par rapport à l’année de référence du plan).
En synthèse, le plan s’est non seulement traduit par un échec généralisé en 2007 : seuls 15 % de l’objectif de fermeture des centrales au charbon et 27 % de l’objectif de développement en EnR sont atteints ; si l’efficacité énergétique a été améliorée, elle n’a pu empêcher la croissance de la demande d’électricité. De surcroit, une hausse significative des prix pour les consommateurs est enregistrée du fait du système d’obligation d’achat mis en place pour soutenir les EnR, des coûts liés à la gestion de l’intermittence, et de l’élévation du coût marginal des capacités traditionnelles (moindre utilisation).
L’Ontario s’est retrouvé confronté à une baisse du prix moyen sur le marché de gros (avec parfois des prix négatifs), alors que le coût total de fonctionnement du système électrique augmentait, ce qui a entrainé, pour le client final, principale victime de la transition, une hausse des prix de 10 % sur la période 2003/2007.

La remise en cause

Une tentative de redressement a alors été opérée par le Gouvernement, avec :

  • Un renforcement du système d’obligation d’achats pour accélérer le déploiement des EnR
  • Le développement des smartgrids pour faciliter leur intégration
  • La réintégration des unités nucléaires en travaux
  • L’extension du délai de fermeture des centrales au charbon jusqu’en 2014.
    Mais en 2011, le coût du système d’obligation d’achat est devenu tellement préoccupant que le gouvernement décide d’appliquer un moratoire, pour limiter une hausse prévisible des prix de l’électricité de 20 % à l’horizon 2015.

Les leçons à retenir

L’intérêt du cas de l’Ontario, c’est que nous sommes en présence, non pas d’une réflexion prospective, mais d’une situation avérée, dont nous pouvons tirer des enseignements précieux pour conduire en France notre propre transition énergétique :

  • Il ne faut jamais sous-estimer la complexité du système électrique
  • Il faut s’assurer à tout moment que les coûts générés par son fonctionnement et son développement soient couverts
  • Il est nécessaire de respecter le rythme normal de mutation du mix de production (respect des durées de vies des équipements)
  • Il ne faut pas sous-estimer les délais de développement des EnR, ainsi que ceux de la mise à niveau induite des réseaux
  • Il faut que les décisions prises soient systémiquement cohérentes, sous peine de risquer d’obtenir un résultat inverse de l’objectif recherché. Ainsi, l’échec du plan risque fort de conduire l’Ontario à voir ses émissions de gaz à effet de serre augmenter de nouveau dans les années à venir.
    Enfin et surtout, comme l’UFE l’a montré lors de son colloque 2012, une politique inefficace et coûteuse au niveau du système électrique a forcément de lourdes conséquences en termes macro-économiques, et risque d’entraîner à la fois le recul du PIB et celui des emplois industriels.

Ce désastre industriel et économique a conduit le Premier-Ministre Dalton Mc Guinty à démissionner en octobre 2012.
Mais au final, l’Ontario se trouve a posteriori sur la voie de la réussite grâce….au nucléaire ! En effet, en 2013, la capacité des réacteurs ayant été ramenée à 13 GW, et avec le couplage aux 8 GW d’hydraulique, l’électricité de l’Ontario se trouve décarbonée à 85 %, malgré le repli du charbon à 3 GW, la demande s’étant stabilisée dans l’intervalle au niveau de 1998.

Notes

[1Premier Etat canadien par la population avec 13,5 millions d’habitants (soit 40 %) et par la production avec 38 % du PIB canadien.

[2Premier Etat canadien par la population avec 13,5 millions d’habitants (soit 40 %) et par la production avec 38 % du PIB canadien.

[3Avec le Manitoba, le Québec, New York , Michigan et Minnesota

[40,16 % des émissions mondiales de GES

[5Pour mémoire l’Allemagne émet actuellement plus de 600 kg / MWh produit.