Ontario, les leçons politiques d’une transition énergétique - De l’échec à l’impossible choix

En janvier 2013, lors d’une première note de conjoncture [2], nous avions eu l’occasion d’examiner l’échec de la transition énergétique menée dans la province canadienne de l’Ontario entre 2003 et 2012, et d’en tirer les enseignements majeurs, ce qui pouvait s’avérer très pertinent pour que celle qui vient d’être engagée en France, puisse éviter de rencontrer les mêmes écueils.

En synthèse, ces enseignements étaient les suivants :

  • Il ne faut jamais sous-estimer la complexité du système électrique
  • Il faut s’assurer à tout moment que les coûts générés par son fonctionnement et son développement soient couverts.
  • Il est nécessaire de respecter le rythme normal de mutation du mix de production (respect des durées de vies des équipements)
  • Il ne faut pas sous-estimer les délais de développement des EnR, ainsi que ceux de la mise à niveau induite des réseaux
  • Il faut que les décisions prises soient cohérentes, sous peine de risquer d’obtenir un résultat inverse de l’objectif recherché. Ainsi l’échec du plan risquait de conduire l’Ontario à voir ses émissions de gaz à effet de serre ré-augmenter.

Mais surtout, au-delà de ces leçons techniques, l’incohérence des décisions sur l’évolution du système électrique induit des conséquences macro-économiques négatives : recul du PIB, perte d’emplois industriels ou encore dégradation du pouvoir d’achat des ménages.

Les contraintes actuelles

La prise de conscience tardive de l’inadéquation de la politique suivie, qui a d’ailleurs entrainé en 2012 la démission du Premier Ministre de l’Ontario, a conduit à prendre plusieurs mesures de court-terme pour redonner une certaine stabilité au système électrique :

  • un moratoire sur le système d’obligation d’achats destiné à favoriser le déploiement des EnR
  • le report de l’arrêt des centrales à charbon à 2014 au lieu de 2007
  • la réintégration de plusieurs unités nucléaires qui étaient en maintenance.

Le parc nucléaire (12 GW), qui a été réactivé pour rééquilibrer un système électrique à la dérive, assure maintenant 58 % de la consommation d’électricité. Il a donc contribué de manière décisive aux objectifs de réduction des émissions de GES.

Mais ce parc nucléaire n’est évidemment pas éternel. En effet, entre 2015 et 2020, l’essentiel du parc nucléaire de l’Ontario va devoir être arrêté soit définitivement, soit pour procéder aux travaux nécessaires à l’extension de sa durée de vie.

La sérénité retrouvée à court-terme risque donc de céder la place assez rapidement à un nouveau déséquilibre particulièrement grave pour le système électrique de la province.

Cette dead-line physique extrêmement préoccupante, met donc l’Ontario au pied du mur pour définir sa future politique énergétique, ce qui implique que le nouveau Gouvernement définisse clairement sa priorité :

  • l’impact environnemental en termes de réduction de l’émission des GES ?
  • la sauvegarde de la compétitivité de l’économie et du pouvoir d’achat ?
  • la sureté d’approvisionnement de la province en électricité ?

Mais pour définir sa priorité, le Gouvernement devra tenir compte de la situation macro-économique de l’Ontario :

  • une croissance du PIB atone, due à une industrie peu compétitive
  • un déficit budgétaire public élevé
  • un endettement de l’État en croissance rapide

Cela nous amène à une constatation évidente, tant au niveau du Gouvernement que de la population : le choix technologique ultime devra nécessairement prendre en compte son impact sur les prix et la capacité des acteurs à investir, et donc à s’endetter.

Quel choix pour l’Ontario ?

Malgré une réduction non négligeable [3] de sa consommation d’électricité qui s’établit maintenant à 150 TWh (soit moins 5 % depuis 2007), l’Ontario doit apporter dans un délai de 7 ans maximum une réponse à l’effondrement prévisible de sa réserve de capacité.

  • Cinq options sont envisageables :
  • Construire de nouveaux réacteurs nucléaires
  • Prolonger la vie des réacteurs existants
  • Développer massivement des CCGT
  • Développer massivement les EnR éoliennes et solaires
  • S’en remettre aux importations en provenance des États-Unis ou du Québec.

Pour choisir entre les options, l’estimation des coûts se présente comme suit :

En ce qui concerne l’option « importations » celle-ci est directement calée sur le prix des CCGT nord-américaines.

Conséquence de la nature des options technologiques disponibles, l’Ontario se trouve devant un choix cornélien :

  • La solution qui est la plus à même d’empêcher une hausse massive des prix et la plus facile à mettre en œuvre est celle des CCGT qui bénéficient du prix extrêmement bas du gaz sur la plaque nord-américaine (4 à 5 $ US / Mbtu contre 12 à 13 $ en Europe). La contrepartie serait bien sûr une reprise massive des émissions de GES.
  • Le recours aux importations serait encore plus simple, sauf que la sécurité d’approvisionnement serait en cause (insuffisance des interconnexions avec seulement 2,8 GW vers le Québec et 3,2 GW vers les États-Unis) spécialement lors des périodes de pointe, l’équilibre offre /demande n’étant pas garanti. De plus les importations américaines seraient évidemment facteurs d’émission de GES.
  • Le choix de la prolongation du nucléaire historique est viable, à condition que la taxation CO2 puisse jouer de façon raisonnable, mais compte tenu des délais, elle impliquera quand même une phase de transition impliquant des importations depuis les États voisins et donc un risque sur la sécurité d’approvisionnement, spécialement en été [4].
  • Par contre, dans l’état actuel des finances fédérales ou de celles de l’État, le recours au nucléaire nouveau (CANDU ACR-1000) n’apparaît pas supportable et aucun acteur privé ne pourra s’y engager dans le contexte des gaz de schiste.
  • De même un développement massif des EnR accompagnant une partie de nucléaire pour assurer la base n’apparait guère possible, sauf à générer une hausse massive des prix.

En conséquence l’Ontario va devoir assumer un choix qui n’est guère réjouissant :

  • Soit l’État renonce à la politique verte engagée depuis 10 ans, pour dégrader le moins possible la compétitivité d’une économie en difficulté en choisissant la voie gazière, soit importée (avec les risques inhérents), soit en interne par recours massif aux CCGT ;
  • Soit au contraire il remet en avant la « Green Vision » engagée en 2003, ce qui implique la prolongation complète du nucléaire historique, accompagnée d’un développement massif des EnR et subsidiairement d’un peu de back-up thermique, mais surtout avec un coût supérieur de plus 60 % à la solution « gaz ».

En synthèse :

  • Sauvegarde de l’économie = Dégradation de l’environnement
  • Sauvegarde de l’environnement = Dégradation de l’économie

Mais, dans tous les cas, il sera nécessaire d’engager en moins de 10 ans un minimum de 30 Mds Can$ d’investissements [5], ce qui ne pourra manquer d’impacter significativement la facture des consommateurs.

Aux premiers enseignements que nous a livrés la transition énergétique de l’Ontario, il nous faut donc ajouter :

  • qu’une stratégie énergétique ne peut se piloter que sur le très long terme et que les erreurs de parcours se paient très cher et ne sont pas rattrapables ;
  • que contrairement aux idées reçues, une politique énergétique verte, loin de susciter une croissance sui generis, nécessite des moyens qui ne sont accessibles qu’aux économies en croissance.

Notes

[1Voir la note de conjoncture « Ontario, les leçons politiques d’une transition énergétique » publiée sur le site de l’OIE le 12 juin 2013.

[2Voir la note de conjoncture « Ontario, les leçons politiques d’une transition énergétique » publiée sur le site de l’OIE le 12 juin 2013.

[3Mais due pour l’essentiel à une situation économique dégradée.

[4L’Ontario est en pointe d’été depuis 2001

[5Soit environ 21 Mds€