Certificats d’économies d’énergie : dans les rouages de l’efficacité énergétique

La publication en octobre 2016 de la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE) a confirmé l’ambition affichée par la France de réduire sa consommation d’énergie finale et ses émissions de gaz à effet de serre. Aux côtés de dispositifs tels que le crédit d’impôt pour la transition énergétique et l’éco-prêt à taux zéro, le mécanisme des certificats d’économies d’énergie compte parmi les outils mis en place pour favoriser l’efficacité énergétique. L’OIE revient dans cette note sur le fonctionnement de ce dispositif et les enjeux de son prolongement.

Introduction

La Commission Européenne, via le paquet énergie-climat, a placé l’Europe au cœur de la lutte contre le réchauffement climatique en mettant en place une politique européenne commune de l’énergie plus soutenable et durable. En France, cette dynamique européenne s’est traduite au niveau législatif par des lois sur l’énergie, et en particulier la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV). Cette loi fixe pour la France un objectif de réduction de la consommation d’énergie de 20 % entre 2012 et 2030.

La réduction de la consommation est un moyen de réduire les émissions de CO2, d’améliorer l’indépendance énergétique de la France et de réduire la facture énergétique des consommateurs. Plusieurs instruments de politique publique permettent d’atteindre cet objectif : les normes thermiques, les taxes sur la consommation d’énergie ou encore les aides à l’efficacité énergétique.

Lancé en 2005 par la loi de programmation et d’orientation de la politique énergétique (POPE), le mécanisme des certificats d’économies d’énergie est néanmoins le véritable bras armé de la politique d’efficacité énergétique française dans le secteur diffus. Le dispositif oblige les fournisseurs d’énergie à réaliser ou faire réaliser un certain niveau d’économies d’énergie chez les consommateurs. Ces consommateurs sont donc aidés financièrement pour réaliser des actions d’efficacité d’énergétique. Le coût supporté par les fournisseurs est ensuite répercuté dans les prix des énergies.

Toutefois, alors que les objectifs de chacune des périodes ont été atteints, il semble que le dispositif n’ait pas généré les résultats escomptés sur la réduction de la consommation d’énergie. Un rapport interministériel sorti en 2014 pointe en effet le décalage entre résultats escomptés et résultats effectifs du dispositif sur la consommation d’énergie nationale . Or, si la réduction d’énergie n’est pas au rendez-vous, la hausse des coûts de l’énergie liée à la réalisation des actions d’efficacité énergétique ne sera pas compensée par une baisse de la consommation, pénalisant in fine le consommateur final.

L’absence d’étude globale sur les résultats obtenus par les certificats d’économies d’énergie représente un risque pour le dispositif. En effet, la maîtrise de la facture des consommateurs est un enjeu crucial pour garantir l’acceptabilité et la pérennité du mécanisme des CEE. Les modalités du dispositif doivent donc permettre la réduction effective de la consommation d’énergie au moindre coût. A l’heure où le lancement d’une 4ème période allant de 2018 à 2020 a été annoncé, la question de l’efficacité du dispositif et des enjeux auxquels il va devoir répondre est au centre du débat.

Les CEE, un dispositif ambitieux pour valoriser les économies d’énergie

Les certificats d’économies d’énergie, comment ça marche ?

Le dispositif des CEE est un mécanisme ayant pour objectif prioritaire de réaliser des économies d’énergie dans le secteur non couvert par ETS : les secteurs d’activité concernés sont principalement le bâtiment, mais aussi le transport, la petite et moyenne industrie et l’agriculture. Il est conforme à la directive européenne sur l’efficacité énergétique entrée en vigueur en 2012, qui impose de mettre en place des outils de politique publique en faveur de la maîtrise de la demande d’énergie. Les certificats d’économie d’énergie font d’ailleurs partie des instruments recommandés par cette directive européenne. Dans le paysage européen, le Royaume-Uni ou l’Italie ont mis en place des mécanismes qui peuvent s’apparenter à celui des CEE.

Chaque fournisseur d’énergie, appelé « obligé », se voit attribuer un objectif d’économies d’énergie qu’il doit atteindre sur une période. Pour la 3ème période, les acteurs concernés sont les fournisseurs d’électricité, gaz, chaleur et froid, fioul domestique, GPL et carburant automobile. La répartition des quotas dépend du volume des ventes de chacun des fournisseurs et des prix des énergies. Si les fournisseurs d’énergie n’atteignent pas l’objectif fixé sur la période donnée, ils sont sanctionnés par une pénalité libératoire de 20 € par MWhc manquant.

Le dispositif des CEE n’est pas ouvert aux seuls fournisseurs d’énergie. Ces derniers ont la possibilité de déléguer tout ou partie de leur obligation à des intermédiaires spécialistes de l’efficacité énergétique. D’autres acteurs, appelés « éligibles », peuvent également mener des actions d’économies d’énergie valorisées en certificats qui seront ensuite revendus sur le marché d’échanges. Ces acteurs sont les collectivités territoriales, l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH), des sociétés d’économie mixte ou encore des bailleurs sociaux. Entre le 1er janvier 2015 et le 30 septembre 2016, c’est un volume global de 520,8 TWhc qui avait été délivré. 90 % de ce total l’avait été à des acteurs obligés, contre 10 % aux acteurs éligibles non obligés.
Les fournisseurs d’énergie jouent donc un rôle central dans ce dispositif. Pour atteindre l’objectif fixé par décret, chaque fournisseur d’énergie détermine la stratégie qui lui permettra d’obtenir le nombre de CEE requis. Trois possibilités s’offrent à lui :

  • Inciter les clients à effectuer des opérations d’économies d’énergies, qui devront être certifiées par une autorité publique (le Pôle National CEE ). Dans chacun des secteurs d’activité concernés par le mécanisme, les actions d’efficacité énergétique sont caractérisées par une fiche standard qui délivre un nombre de CEE associé à l’action en fonction de sa performance estimée. Par exemple, l’installation d’une pompe à chaleur air/air dans une maison individuelle de 100 m2 permettra à l’opérateur effectuant les travaux d’obtenir un montant de certificats égal à 76 MWhc ;
  • Acheter des CEE aux autres acteurs, de gré à gré ou sur le marché d’échanges ;
  • Contribuer financièrement à des programmes éligibles aux CEE et visant la maîtrise de la demande d’énergie.

Tout en laissant aux obligés le choix de la feuille de route qu’ils mettront en œuvre pour atteindre leurs objectifs, le mécanisme des CEE implique pleinement les fournisseurs d’énergie dans une démarche d’efficacité énergétique auprès des consommateurs.
Le fonctionnement de ce dispositif peut ainsi être considéré comme une hybridation entre différentes visions des instruments de politique publique. D’un côté, il joue le rôle d’une aide au financement, en réduisant le niveau de l’investissement initial pour les consommateurs. De l’autre, il fixe une obligation aux énergéticiens qui se répercutera ensuite sur les prix de l’énergie distribuée. Les CEE impactent à la fois le prix de l’énergie et la valeur de l’équipement d’efficacité énergétique mis en place.

Valorisation des CEE

Sur l’ensemble des CEE délivrés entre le 1er janvier 2015 et le 30 septembre 2016, 94 % l’ont été dans le cadre d’opérations standardisées et spécifiques . Les acteurs du dispositif vont réaliser les opérations d’efficacité énergétique proposant la meilleure rentabilité. Un particulier souhaitant réaliser des travaux d’efficacité énergétique dans son logement pourra bénéficier du dispositif. La rencontre entre l’offre et la demande permettra en effet au consommateur de valoriser les certificats obtenus en retour des actions d’efficacité énergétique effectuées.

Les opérateurs générant des CEE sont donc amenés à communiquer auprès des consommateurs au sujet des actions de rénovation énergétique qui pourraient être mises en œuvre. Ils jouent un rôle accompagnant dans la démarche d’efficacité énergétique. Cette sensibilisation permet aux consommateurs d’être conseillés lors du passage à l’acte.

Les obligés et éligibles disposant de CEE peuvent ensuite se rendre sur le marché d’échanges. Entre le 1er janvier 2015 et le 30 septembre 2016, le volume échangé sur ce marché représentait 270 TWhc.
Un registre électronique, appelé Emmy, rend publics les prix moyens de rachats de CEE entre les différents acteurs. Le cours des CEE classique s’élevait en novembre 2016 à 1,7 €/MWhc, et celui des CEE précarité énergétique à 4,7 €/MWhc.

A la croisée des dispositions règlementaires, du mécanisme de marché, de l’aide au financement, et de l’accompagnement du consommateur, le mécanisme des CEE est un instrument innovant dans la démarche de l’efficacité énergétique. Il permet de donner un coût aux actions d’efficacité énergétique, qui est ensuite répercuté sur la facture du consommateur.

Des obligations qui progressent

Le dispositif a connu une première période entre 2006 et 2009 : un objectif de 54 TWhc avait alors été imposé. La loi Engagement National pour l’Environnement a ensuite pris le relais et mis en place une deuxième période , entre 2011 et 2013, fixant un objectif de 345 TWhc. Cette période a été prolongée jusqu’en 2014, avec un objectif supplémentaire de 115 TWhc correspondant à un effort annuel similaire.
La France se trouve actuellement au cœur de la troisième période des CEE, qui court de 2015 à 2017. L’objectif a été doublé par rapport à la période précédente, puisqu’il s’élève dorénavant à 700 TWhc. Un nouvel objectif sur la précarité énergétique, établi pour 2016-2017, fixe par ailleurs un montant supplémentaire de 150 TWhc à réaliser auprès des ménages précaires.

La ministre en charge de l’Energie a annoncé début novembre 2016 le lancement d’une quatrième période triennale allant de 2018 à 2020.

L’efficacité énergétique à l’épreuve du terrain

Un impact sur la consommation d’énergie pas à la hauteur des ambitions

Les fournisseurs d’énergie ont rempli leurs quotas lors des deux premières périodes. Au total, entre juillet 2006 et janvier 2016, un volume de 916 TWhc avait été réalisé dans le cadre d’opérations standardisées et spécifiques, dont 65 % dans le bâtiment résidentiel. Il devrait donc être possible d’observer une réduction notable de la consommation d’énergie dans le secteur résidentiel. Or, comme l’indiquait déjà un rapport interministériel en 2014, l’impact du mécanisme sur la consommation énergétique finale dans le résidentiel est pourtant loin de celui véritablement attendu.

Alors que l’effet théorique du CITE et des CEE aurait dû conduire à une baisse supplémentaire de la consommation du résidentiel de l’ordre de 8 % entre 2005 et 2012, les différentes approches réalisées par le rapport font état d’un impact compris entre 0 et 3,5 %. Malgré des objectifs plus élevés en 2015, les dernières données publiées par le Service d’Observation et des Statistiques du ministère en charge de l’Energie ne font pas état d’une diminution plus importante de la consommation d’énergie du bâtiment.
Plusieurs raisons expliquent ce faible impact.

Des actions efficaces qui ne sont pas suffisamment privilégiées

L’analyse des actions privilégiées dans le cadre des opérations CEE conduit à observer que ce ne sont pas toujours les actions les plus efficaces énergétiquement qui sont réalisées en priorité. On constate ainsi que l’isolation des murs est la deuxième opération la plus réalisée depuis 2015. Des actions qui permettent une réduction plus significative de la consommation de chauffage, telles que les pompes à chaleur ou les chaudières à condensation, sont moins utilisées car elles permettent de récupérer un nombre de CEE moins important.

La directive européenne Eco-conception pose le principe d’une référence marché qui a conduit à refondre les fiches sur les changements de système de chauffage, jusque-là établies par rapport à la référence du parc existant. Par conséquent, la méthode de calcul des CEE s’effectue par rapport à la référence des chaudières vendues sur le marché, quand l’isolation des murs n’est comparée à aucune autre action. Seuls les équipements ayant des performances supérieures aux normes réglementaires peuvent donc bénéficier des CEE.

La superposition des dispositifs ne conduit pas à ce que les mêmes actions d’efficacité énergétique soient favorisées. Cette addition entre la norme et le mécanisme CEE mène à une réduction du gisement de certificats. La référence « marché » utilisée ne prend par ailleurs pas en compte le cas d’une substitution entre énergies : les économies d’énergies réalisées ne seront en effet pas les mêmes si une pompe à chaleur vient remplacer une chaudière fioul ou une autre pompe à chaleur.

Afin de pérenniser le marché des économies d’énergie et d’assurer une trajectoire financièrement optimisée pour les particuliers, il est essentiel que les économies d’énergies délivrées par le dispositif soient alignées avec les actions d’efficacité énergétique les plus rentables pour le consommateur. Pour parvenir à un optimum économique dans la mise en œuvre de la transition énergétique, le dispositif doit conduire à une meilleure incitation en faveur des actions les plus pertinentes.

Dans un contexte budgétaire contraint, la pertinence des mesures d’efficacité énergétique mises en place revêt un enjeu encore plus important. Les ménages ont besoin d’incitations financières pour investir dans la transition énergétique. Un niveau de prix de 3 €/MWhc représente 2,6 % de l’investissement initial nécessaire à l’installation d’une chaudière gaz à condensation, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Cela ne représente pas un impact décisif sur le déclenchement de l’investissement.

Une absence de signal sur le ciblage des logements

Dans le bâtiment, le montant de CEE accordé à chacune des actions dépend généralement du type de logement (maison individuelle ou logement collectif). Il ne tient en revanche pas compte de la performance énergétique initiale du logement. Pour le parc de logements, la dynamique insufflée par le mécanisme ne donne pas de signal sur le ciblage à réaliser.

Ce sont pourtant dans les logements énergivores que se trouvent les gisements d’économies d’énergies les plus importants. Les économies d’énergies réalisées seront significativement plus importantes si une chaudière performante est installée dans une maison énergivore chauffée au fioul plutôt que dans une habitation peu gourmande en énergie chauffée au gaz. Les modalités actuelles du mécanisme ne permettent pas d’exploiter les gisements aux potentiels d’économies d’énergie les plus importants.

Les CEE face à leur anonymat

La méconnaissance du dispositif, talon d’Achille du mécanisme

Le dispositif, pourtant âgé de plus de 10 ans, est en effet le dispositif d’aide à la réalisation de travaux de rénovation le moins connu par les ménages. Seuls 30 % des particuliers ont ainsi connaissance de cette aide . L’information du consommateur peut être renforcée et clarifiée, afin qu’il puisse s’orienter vers les actions les plus pertinentes dans la réduction de leur consommation d’énergie.

Le manque de transparence du marché peut mener à un déploiement non optimal des solutions d’efficacité énergétique. Ayant une forte méconnaissance du dispositif, les consommateurs ne sont pas en mesure de faire jouer la concurrence en comparant les offres d’économie d’énergie.

Cette information incomplète du consommateur est fortement liée au fait que les professionnels du bâtiment n’informent pas les particuliers de l’ensemble des dispositifs auxquels ils ont droit. Selon une enquête de l’association de consommateurs UFC-Que Choisir sur les travaux de rénovation énergétique, seuls 26 % des professionnels ont informé leurs clients de la possibilité d’avoir recours aux CEE.

Au-delà d’une promotion trop limitée des aides existantes, l’enquête pointe un manque de rigueur dans la qualité des devis remis par des professionnels pourtant qualifiés RGE (Reconnu Garant de l’Environnement). Ces non-conformités exposent le consommateur au risque de se voir refuser les aides lors de leur demande auprès de l’administration.

Face aux manquements observés par l’UFC-Que Choisir sur l’accompagnement des consommateurs par les professionnels du bâtiment dans les travaux de rénovation énergétique, il semble indispensable que les professionnels RGE soient formés pour promouvoir les actions d’efficacité énergétique les plus pertinentes. Cette qualification doit conduire les artisans à avoir une vision d’ensemble des consommations énergétiques du bâtiment, et de ne pas compromettre la rentabilité du projet pour le consommateur.

La difficulté d’accès à la précarité

Les ménages en situation de précarité énergétique sont les plus sensibles à la facture énergétique. Les dépenses énergétiques des ménages en situation de précarité sont divisées en deux postes, que sont la facture de chauffage et celle liée à la mobilité. Il est important qu’ils bénéficient d’un mécanisme qui leur permettra de réaliser des économies d’énergie. Les CEE précarité, mis en place en janvier 2016, bénéficient actuellement d’un faible retour d’expérience. On peut simplement constater que le rythme de dépôt des dossiers depuis début 2016 est pour l’instant insuffisant pour remplir les objectifs récemment fixés.
Comme le montre l’étude OPEN de l’ADEME, les travaux d’efficacité énergétique sont réalisés en priorité par les ménages propriétaires, qui peuvent directement bénéficier des économies d’énergies sur leur facture. Or, les ménages en situation de précarité énergétique sont surreprésentés parmi les locataires : 73 % des ménages précaires louent leur logement, contre 41 % pour l’ensemble de la population.

Dans la lutte contre la précarité, les fournisseurs d’énergie peuvent donc parfois se retrouver face à une difficulté d’accessibilité aux ménages énergétiquement précaires. Cela pourrait contribuer à une forte augmentation du prix des CEE précarité (qui est déjà trois fois plus élevé que celui des CEE classique sur le marché actuel) et par conséquent de la facture énergétique, ayant ainsi un effet contre-productif par rapport à la finalité initialement visée.

Evoluer vers un dispositif mieux structuré

Face aux obstacles auxquels sont confrontés les certificats d’économies d’énergies, l’enjeu est donc de restructurer le dispositif afin de s’assurer de son efficacité.

Un coût des CEE à maîtriser

Seules des études parcellaires se sont intéressées à l’évaluation de la performance des CEE. L’évaluation de l’efficacité de l’outil n’est toujours pas suffisante, et il semble nécessaire d’avoir une méthodologie d’évaluation plus robuste de l’efficacité réelle du dispositif.

Cette absence d’évaluation fait peser un risque sur l’existence du mécanisme. La pérennité du dispositif dépend fortement du coût moyen d’obtention des CEE. Lors des premières périodes, le faible coût des CEE a constitué un atout important du mécanisme et permis une meilleure acceptabilité sociale. Si l’atteinte des objectifs suppose un accroissement inédit du volume total de travaux réalisés, les efforts des obligés seront susceptibles de se traduire par des actions non optimales qui conduiront à une évolution importante du coût des CEE.

Une explosion des coûts serait préjudiciable à l’ensemble des acteurs et pourrait mettre en péril la pérennité du dispositif. Si les objectifs sont surestimés par rapport à ce qui peut être effectué grâce aux fiches CEE, cela entraînera une augmentation du prix sur le marché d’échanges de certificats et aura au final des conséquences haussières sur les prix des énergies. Ces éléments pourraient in fine se répercuter sur la facture énergétique du consommateur.

Des programmes pour faciliter des économies d’énergie auprès de tous les publics

Les programmes délivrant des CEE sont un outil utile dans la promotion de l’efficacité énergétique auprès des consommateurs.
Ils peuvent servir à tester des innovations qui feront progresser la réalisation des travaux d’efficacité énergétique :

  • C’est par exemplele cas du passeport de rénovation énergétique du logement. Dans l’expérimentation actuellement en cours sur les territoires à énergie positive pour la croissance verte, les passeports fourniront aux personnes qui en font la demande des recommandations de travaux personnalisées afin de les accompagner dans la rénovation de leur logement.

Ils peuvent également être le fer de lance du déploiement de l’efficacité énergétique à travers des intermédiaires déjà spécialisés dans l’accès à des populations en situation de précarité énergétique :

  • Porté par la fondation Abbé Pierre, le programme « Toits d’abord » vise à réduire la consommation énergétique de logements énergivores occupés par des ménages en situation de précarité énergétique.
  • Les plateformes Wimoov proposent des solutions financières et matérielles aux publics en situation de fragilité à cause de la part de leur budget allouée au transport.

Les programmes d’accompagnement permettent ainsi de faire progresser l’efficacité énergétique en innovant et en confiant des missions dans l’efficacité énergétique à des acteurs déjà spécialisés ayant une facilité d’accès à leurs interlocuteurs.

Les CEE délivrés par ces programmes sont cependant accessibles à des coûts prohibitifs, qui font que les fournisseurs d’énergie se désintéressent de ce système. Pour exemple, le programme « Toits d’abord » est disponible au coût relativement élevé de 8 €/MWhc.

Conclusion

Le dispositif des CEE est ambitieux : il consiste à mêler dispositif réglementaire, mécanisme de marché et information du consommateur. Dix ans après son lancement, l’analyse révèle toutefois un certain nombre de carences du dispositif :

  • Les actions d’efficacité énergétique privilégiées par le mécanisme ne sont pas toujours les plus pertinentes et les moins coûteuses ;
  • Les logements les plus énergivores ne sont pas particulièrement ciblés ;
  • L’accès aux ménages précaires dans le cadre du dispositif précarité demeure complexe ;
  • Le dispositif est peu connu de la part des bénéficiaires et des professionnels ;
  • Les vices de conformités dans les travaux réalisés réduisent les économies sur la facture énergétique des consommateurs.
    Ces faiblesses renchérissent le coût du dispositif sans assurer une réduction significative de la consommation d’énergie. Au final, cela engendre une hausse de la facture énergétique des consommateurs. Ceci est contraire à l’esprit de la LTECV, qui fixe dès l’article 1 l’objectif de « maîtriser les dépenses en énergie des consommateurs ». Le traitement de ces défaillances est donc incontournable pour assurer l’efficacité du dispositif.