Politique énergétique

Le principe du dispositif

Le dispositif des CEE est encadré par les articles L. 221-1 à L. 222-10 et R. 221-1 à R. 222-12 du Code de l’énergie. Il s’agit d’un mécanisme ayant pour objectif prioritaire de faire réaliser des économies d’énergie initialement dans les secteurs non couverts par le dispositif européen de quota-carbone ETS [5]. Son champ d’application concernait ainsi à l’origine principalement le bâtiment, l’industrie non soumise à ETS, le tertiaire et l’agriculture. Il a progressivement été étendu au secteur du transport et, au titre de l’article 143 de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE), aux actions réalisées sur les sites soumis à ETS et bénéficiant de quotas gratuits.

Dans le cadre de ce dispositif, chaque fournisseur d’énergie, appelé « obligé », se voit attribuer un objectif d’économies d’énergie qu’il doit atteindre sur une période donnée. Pour la 6^e période (2026‑2030) [6], les acteurs concernés sont les fournisseurs d’électricité, de gaz, de chaleur et froid, ainsi que les distributeurs de fioul domestique, de gaz de pétrole liquéfié et de carburants automobile, ces derniers ayant été inclus durant la 2^e période du dispositif [7]. Si le dispositif a été instauré par la loi POPE, le niveau d’obligation (5 250 TWhc pour la période en cours [8]) tout comme la répartition entre les énergies font partie du domaine réglementaire et sont donc fixés par l’administration. Depuis 2015 et la loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte (LTECV), les fournisseurs d’énergie doivent atteindre spécifiquement des objectifs d’efficacité énergétique à destination des ménages précaires [9]. Ces opérations donnent lieu à des CEE dits « Précarité » (1 400 TWhc pour la période en cours) [10], que l’on distingue des CEE « Classiques » (3 850 TWhc pour la période en cours). Il existe cependant une fongibilité des CEE « Précarité » vers les CEE « Classiques ».

La répartition des obligations

La répartition des obligations est fixée au prorata du volume des ventes de chacun des fournisseurs ou distributeurs d’énergie [11]. Il existe un seuil-franchise en deçà duquel les volumes mis en vente n’induisent pas d’obligation. Pour la fourniture d’électricité par exemple, auparavant fixée à 400 GWh, cette franchise a été abaissée progressivement et s’élève à 100 GWh d’énergie finale depuis 2024 [12], soit l’équivalent de la consommation d’environ 20 000 ménages. S’agissant de l’électricité, le coefficient, défini à l’article R. 221-4 du Code de l’énergie, est fixé à 0,731 kWhc par kilowattheure d’énergie finale distribué [13]. En d’autres termes, chaque kilowattheure d’électricité vendu génère ainsi une obligation de 0,731 kWhc.

Si les fournisseurs d’énergie n’atteignent pas l’objectif fixé sur la période donnée, ils sont sanctionnés par une pénalité libératoire établie par voie réglementaire à 15 € par MWhc manquant pour les CEE « Classiques » et à 20 € par MWhc pour les CEE « Précarité » [14]. Cette pénalité représente en quelque sorte un plafond de prix du dispositif [15].

L’obligation CEE associée aux ventes d’électricité est calculée sur les volumes vendus aux ménages et aux entreprises du secteur tertiaire [16]. Les textes prévoient par ailleurs que les coûts liés à l’accomplissement des obligations s’attachant aux ventes à des clients qui bénéficient de tarifs de vente d’énergie réglementés sont pris en compte dans les évolutions tarifaires arrêtées par les ministres chargés de l’économie et de l’énergie [17]. Plus généralement, les coûts nécessaires à l’obtention des certificats (aides financières versées pour inciter les ménages et les entreprises à engager des opérations, coûts de gestion, etc.) sont communément répercutés par les fournisseurs et distributeurs d’énergie dans les prix de vente des énergies. Les consommations industrielles étant exclues de cette assiette, le financement du dispositif pour ces énergies repose principalement sur les consommateurs résidentiels et tertiaires.

Les acteurs du dispositif

Le dispositif des CEE ne concerne pas les seuls fournisseurs et consommateurs d’énergie. En effet, les obligés ont la possibilité de déléguer tout ou partie de leur obligation à des intermédiaires spécialistes de l’efficacité énergétique appelés « délégataires » [18]. D’autres acteurs, appelés « éligibles non obligés », peuvent également générer des CEE, en menant des actions d’économies d’énergie, qui seront ensuite revendus sur le marché d’échanges [19]. Ces acteurs sont les collectivités territoriales, l’Agence nationale de l’habitat (Anah), des sociétés d’économie mixte ou encore des bailleurs sociaux. Par exemple, l’Anah collecte des CEE, notamment précarité, lors de l’accompagnement financier à la réalisation de travaux sur les logements occupés par ces ménages et vend ensuite les CEE ainsi collectés aux enchères afin de maximiser ses recettes.

Pour la 5^e période, entre le 1^er janvier 2022 et le 31 décembre 2025, c’est un volume global de 2 772 TWhc [20] qui a été délivré dont 99 % à des acteurs obligés et 1 % aux acteurs éligibles non obligés (17,4 TWhc à des collectivités territoriales et 9,9 TWhc à des bailleurs sociaux).

Les CEE s’adressent à plusieurs catégories de bénéficiaires :

• Les ménages, avec une attention particulière à destination des ménages en situation de précarité, qui bénéficient de bonifications et programmes dédiés ;
• Les bailleurs, en particulier les bailleurs sociaux ;
• Les entreprises, qu’elles relèvent du secteur tertiaire, agricole ou industriel ;
• Les collectivités territoriales.

Focus sur les collectivités territoriales : Les collectivités souhaitant réaliser des travaux d’économies d’énergie comme la rénovation de bâtiments publics, le raccordement à un réseau de chaleur ou la rénovation de l’éclairage public peuvent bénéficier de financements en passant par le dispositif CEE. Une collectivité peut elle-même obtenir des CEE puis les vendre à un obligé ou bien obtenir une prime d’un obligé CEE ou d’un délégataire qui se chargera d’obtenir les CEE. Le programme ACTEE, porté par la FNCCR, accompagne les collectivités territoriales dans leur démarche d’efficacité énergétique en mettant à leur disposition des outils d’aide à la décision afin de les aider à développer des projets de rénovation des bâtiments publics.

Les moyens d’obtention des CEE

Les fournisseurs d’énergie jouent donc un rôle central dans ce dispositif. Pour atteindre l’objectif fixé par décret, chacun détermine la stratégie qui lui permettra d’obtenir le nombre de CEE requis. Trois possibilités s’offrent à eux :

• Inciter, via des conseils et le versement d’une prime, les clients à effectuer des opérations d’économies d’énergies qui devront être certifiées par une autorité publique, le Pôle National des CEE. Dans chaque secteur concerné, les actions d’efficacité énergétique éligibles aux CEE sont définies par une fiche d’opération standardisée, qui définit forfaitairement le volume de CEE associé [21]. Les opérations d’économies d’énergie ne répondant pas aux critères de ces fiches, notamment en raison de leur caractère spécifique et de leur faible reproductibilité, peuvent également se voir attribuer des CEE dans le cadre d’opérations spécifiques [22] ;
• Acheter des CEE aux autres acteurs, de gré à gré ou sur le marché d’échanges ;
• Contribuer financièrement à des programmes éligibles aux CEE et visant la maîtrise de la demande d’énergie [23]. Ces programmes existent depuis 2010 et sont définis par arrêté.

L’ensemble de ces moyens repose tous sur le même principe de « rôle actif et incitatif » des acteurs obligés. Ce rôle se matérialise par un accompagnement des consommateurs, le versement de primes pour la réalisation de ces opérations d’efficacité énergétique... Pour la 5^e période (2022-2025), 88,6 % des CEE délivrés ont été obtenus dans le cadre d’opérations standardisées, 1,8 % via des opérations spécifiques et 9,6 % via des programmes d’accompagnement [24].

Le dispositif des CEE repose sur le principe d’une liberté de moyens laissée aux obligés pour satisfaire leur obligation. Ceux-ci sont donc théoriquement libres de choisir :

• les actions à co-financer en fonction de leur coût relatif, parmi un vaste catalogue de fiches portant sur l’ensemble des secteurs ;
• la nature et le montant des incitations faites aux bénéficiaires pour permettre le déclenchement de ces actions, dans le cadre du « rôle actif et incitatif » qui leur est demandé ;
• et leur stratégie pour produire ces CEE ou bien s’en procurer, à un rythme qu’ils déterminent, l’obligation n’étant à satisfaire, en théorie, qu’en fin de période.

Valorisation des CEE et marchés d’échanges

Les obligés et éligibles disposant de CEE peuvent ensuite se rendre sur le marché d’échange pour acquérir ou vendre des CEE. Entre le 1^er janvier 2022 et le 31 décembre 2025, le volume échangé (CEE « Classique » et « Précarité » confondus), sur ce marché représentait 1 349 TWhc. Ce chiffre ne correspond toutefois pas au volume de certificats distincts ayant fait l’objet d’un échange, un même CEE pouvant être échangé plusieurs fois entre sa délivrance et son utilisation pour satisfaire une obligation.

La rencontre entre l’offre et la demande permet de valoriser les certificats obtenus en retour des actions d’efficacité énergétique effectuées. Un registre électronique appelé « Emmy », géré dans le cadre d’une délégation de service public, rend publics les prix moyens de rachats de CEE entre les différents acteurs [25].

Schéma simplifié du fonctionnement du dispositif des CEE :

Source : Cour des comptes